Чи є вихід із конституційної кризи?

2016-02-18Політична криза, яка охопила Україну, поставила на порядок денний питання внесення змін до Конституції України: чи то шляхом відновлення чинності її редакції 2004 року, чи то завдяки внесенню змін. Ведуться розмови навіть про ухвалення нової Конституції. Важливість цього питання підтверджують усі політичні сили. Згодні з ними й представники Європейського Союзу та міжнародних організацій. Навіть провідник «східного вектору» інтеграції Віктор Медведчук каже про необхідність відмови від застосування Конституції України 1996 року.

 

 

 

Питання реформування Основного Закону насправді не є новим: і Конституційна реформа 2004 року, і розробка нової редакції Конституції за часів минулого Президента, і діяльність Конституційної Асамблеї за часів Президента нинішнього мають спільне коріння – бажання змінити принципи організації влади, закладені 1996 року. 

Думка про те, що «далі так жити не можна», є загальною, і принаймні в цьому питанні ми можемо спостерігати консенсус, а отже, маємо повне право стверджувати, що нині в України спостерігається конституційна криза – неефективність чинної моделі державного управління, її несприйняття суспільством та провідними політичними силами на фоні відсутності єдиного розуміння шляхів реформування Основного закону. 

Очевидно й те, що претензії висуваються саме до тих положень Конституції, які стосуються організації влади. 

Які ж головні чинники нестабільності закладено головним законодавчим актом країни? 

Обрана Україною змішана (президентсько-парламентська) модель управління передбачає принцип, згідно з яким уряд має працювати до того часу, поки він користується підтримкою парламенту (або його нижньої палати – в країнах, де законодавчий орган складається з двох палат). Так само базовим принципом цієї моделі є формування Уряду політичною силою, яка має більшість у парламенті (або його нижній палаті). 

Президент у цій системі не є активним гравцем на полі виконавчої влади і має виступати гарантом політичної стабільності та уникнення хаосу, який інколи виникає через конфлікти в системі колективного прийняття рішень (якою по суті є парламент). Задля цього глава держави зазвичай отримує право розпуску законодавчого органу, право вето на ухвалені закони, можливість видавати певні нормативні акти тощо. 

Спочатку цю модель запровадили у Франції, але популярності вона набула під час реформування східноєвропейських країн та створення нових конституційноправових систем республік колишнього СРСР. 

Подібним шляхом намагалася піти й Україна, ухвалюючи свій Основний Закон. 

Водночас, як один із компромісів «конституційної ночі» 1996 року, в Конституцію України було закладено повноваження Президента України звільняти голову уряду без згоди Верховної Ради та окремих міністрів, без подання Прем’єр-міністра. Крім того, було зазначено, що Кабінет Міністрів складає повноваження перед новообраним Президентом України, а не парламентом. 

Очевидно, що ці норми суперечать обраній моделі і призводять до ситуації, коли визначальні питання формування та діяльності уряду вирішуються Президентом, а відповідальність за їх наслідки несе прем’єрміністр. 

І не має значення, що в редакції Основного Закону 1996 року не згадується «парламентська більшість» – згідно зі світовою практикою, якщо парламент чи одна з його палат має право висловити недовіру уряду і це закінчується його відставкою, така система вже передбачає, що уряд має спиратися на парламентську більшість. 

В Україні ж передбачено необхідність отримати згоду Верховної Ради України на призначення прем’єр-міністра, затвердження програми дій Уряду та можливість відправити його у відставку за резолюцією недовіри, схваленої законодавцями. Тож формування парламентської більшості, на яку має спиратися уряд, є ключовою ідеєю Основного Закону. 

Додаткові ж повноваження Президента в цій сфері були обумовлені несформованістю партійної системи в України на час ухвалення Конституції 1996 року і зараз втратили актуальність. 

Отже, головною ідеєю внесення змін до Основного Закону має стати логічна довершеність обраної конституційноправової моделі. 

Якщо ж політичні сили вважають, що виконавча влада має належати Президенту – необхідно прямо переходити до створення президентської республіки, коли саме президент формуватиме уряд, особисто нестиме відповідальність за його діяльність, натомість буде позбавлений права достроково припиняти повноваження парламенту, а за досвідом багатьох країн – можливо, навіть і права законодавчої ініціативи. 

Іншим важливим положенням реформи має бути офіційне закріплення положення про те, що Верховна Рада України є не лише законодавчим органом, а й вищім представницьким органом українського народу, оскільки лише вона має достатній рівень легітимності, аби виступати від усього суспільства в цілому, а не лише від його певної частини. 

Через політичну боротьбу середини 90-х років тоді роль парламенту применшувалася, бо саме в фігурі Президента вбачали гарантії незалежності України, відповідно робилося все можливе, аби применшити представницький статус Верховної Ради. 

Сьогодні очевидно, що вітчизняній політичній системі не вистачає майданчика для обговорення та колегіального прийняття рішень із найбільш важливих питань суспільного життя. І саме Верховна Рада України має стати такою площадкою. Натомість досвід усіх без винятку президентських виборів свідчить, що вони ведуть до поляризації суспільства та його розколу за географічною ознакою, тож будь-якому Президенту складно входити в роль «представника усієї нації», а не лише областей, які його підтримали. 

Із метою зміцнення політико-правової стабільності видається за необхідне запровадити в Україні органічні закони з найбільш важливих питань: про вибори, про судоустрій, про місцеве самоврядування, про мови, про всеукраїнський та місцевий референдуми. Такі закони повинні ухвалюватися не менш ніж двома третинами конституційного складу Верховної Ради, що зробить неможливим переписування найбільш важливих законодавчих положень на догоду кон’юнктурним міркуванням конкретної політичної більшості в Парламенті. 

Істотним недоліком політичної системи України є відсутність у громадян інструменту для дострокового припинення повноважень вищих органів влади, які втратили їхню довіру. Таким механізмом мала б стати можливість проведення за народною ініціативою референдуму про дострокове припинення повноважень Президента чи Верховної Ради України, який оголошувався б Центральною виборчою комісією. Відмова від подібного інституту свого часу обгрунтовувалася європейською практикою. 

Проте не було враховано, що в більшості європейських країн вихід із політичної кризи передбачає дострокові парламентські вибори – тобто додаткову легітимізацію влади з боку суспільства. Доречно також надати право Верховній Раді України ухвалювати рішення про саморозпуск. 

Серед інших важливих новацій, які мають бути закріплені внесенням змін до Основного Закону, є обрання місцевих голів за двотуровою мажоритарною системою, коли для перемоги на виборах потрібно отримати більшість голосів виборців, які взяли участь у голосуванні, а якщо ніхто не отримав такої кількості голосів – потрібно проводити другий тур серед найбільш рейтингових кандидатів. Адже ситуація, коли мери обираються третиною учасників голосування (тобто вже під час виборів їм висловили недовіру більшість виборців, проголосувавши за інших кандидатів) є ненормальною, сприяє політичному шахрайству та розквіту зловживання брудними політичними технологіями. 

Безперечно, важливим кроком для стабілізації політико-правової системи України має стати позбавлення Конституційного Суду права скасовувати зміни до Основного Закону. Адже за відсутності механізмів контролю за такими рішеннями, це повноваження може призвести до позбавлення українського народу його права визначати та змінювати конституційний лад. 

Автор: Роман Корнієнко

on 18 лютого 2016